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关于赴贵州和海南两省学习考察小型水利工程管理体制改革的报告

时间:2015-08-31 来源: 点击:


 

为贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔20111号)和《水利部财政部关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》(水建管〔2013169号)精神,学习借鉴国内先进地区的成功经验和做法,加快推进我市小型水利工程管理体制改革,723日—29日,由局党委副书记、纪委书记吴澜带队,市水务局、市财政局、市河库局及县级水利部门共7人组成学习考察团赴贵州省息烽县和凤冈县、海南省万宁市和三亚市学习考察当地小型水利工程管理体制改革工作。

两省四地坚持以问题为导向倒逼改革,多措并举齐抓改革,健全完善体制机制巩固改革,在明晰工程权属和责任主体、创新管护模式、落实管护经费、加强基层水利服务体系建设、建立健全小型水利工程管理体制和运行机制等方面成效显著、亮点颇多。

6天时间,考察团成员边走边看边思边议,深受教育,很有启发,受益匪浅。现将学习考察情况报告如下:

一、贵州和海南两省小型水利工程管理体制改革情况

(一)贵州省小型水利工程管理体制改革基本情况

1、贵州省自然概况

贵州地处云贵高原,东与湖南、南与广西、西与云南、北与四川和重庆相连,是西南地区南下出海的重要通道和陆上交通枢纽。国土总面积17.62万平方公里,占全国总面积的1.8%。下辖6个地级市、3个少数民族自治州和2个省直管县,全省常住人口为3508.04万人。省内河流数量较多,其中长度在10千米以上的河流有984条。

2、小型水利工程管理体制改革开展情况

贵州省高度重视小型水利工程管理体制改革工作,在深化小型水利工程管理体制改革方面进行了大胆探索和成功实践。2014114日,全国深化小型水利工程管理体制改革工作座谈会在贵州省息烽县召开,与会代表对贵州在小水改革工作中取得的成绩给予充分肯定,认为贵州经验值得学习和推广。该省把小型水利工程的产权制度改革放在农村经济体制改革的大背景下系统考量,将小水改革与推动农业产业结构调整、农村土地流转、水价改革、基层水利服务体系建设等各项涉农、涉水事务改革统筹推进,坚持问题导向、需求倒逼、综合施策,切实解决了长期以来众多小型水利工程重建轻管、只用不管、“建、管、养、用”相脱节、老化失修、损坏严重、资产闲置、效益衰减、工程产权不明晰、管护主体不明确、管护责任不落实、管护经费不到位等突出问题。截至目前,息烽、雷山两个全国示范县及10个省级试点县(市、区)全部完成了改革任务,全省共明晰产权工程106118处,颁发产权证书98241个,其中89535处工程落实了管护主体,89503处工程明确了管护主体责任,78382处工程建立了管护制度。主要做法是:

一是坚持政府主导,强化顶层设计。贵州省委、省政府切实加强对小水改革工作的组织领导,省委书记赵克志、省长陈敏尔和副省长刘远坤多次调研改革进展情况,并先后做出重要指示。省市县乡四级分别成立了以政府分管领导为组长的小型水利工程产权制度改革领导小组,形成了政府主导、水利(水务)部门主抓、各有关部门密切配合、齐心协力层层抓落实的工作机制。

按照《水利部关于深化水利改革的指导意见》《水利部财政部关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》精神,结合贵州实际,先后出台了《贵州省人民政府办公厅关于深入推进农村小型水利工程产权制度改革的意见》《贵州省水利厅贵州省财政厅关于深化小型水利工程管理体制改革的实施意见》,进一步明确了全省推动此项改革的基本思路和原则、目标任务、保障措施和具体的时间表、路线图。

二是抓好改革试点,示范引领改革。贵州省在水利部明确两个全国小型水利工程管理体制改革示范县的基础上,增加了9个县和贵安新区的1个镇作为省级小型水利工程产权制度改革试点,确保每个市(州)都有省级改革试点。各市(州)按照省政府要求分别抓12个共13个市(州)级试点,以点带面推动小水改革工作。为树立全省水利工程产权制度改革的示范典型,省政府党组成员、省委农村工作委员会书记、省水利厅厅长黄家培半年的时间里先后6次深入到改革示范县息烽调研,和基层干部、村民代表一起研究改革的具体事项。

对新建水利项目,贵州省坚持“先建机制、再建工程”的原则,在工程开工建设前必须建立起“建、管、养、用”一体化的管理机制。去年以来,贵州省水利厅累计整合资金1.2亿元,打造了10个山区现代水利试点项目,10个项目均在项目立项和开工建设前就明确了产权和经营管护主体、制定了水价标准和调价机制、建立了管护制度,为今后新上水利项目提供了良好示范。

三是加强督促检查,推动分类改革。为加快推进此项改革,省水利厅成立了以分管副厅长为组长的小型水利工程产权制度改革督导组,深入到12个省级试点(含2个全国示范县)蹲点指导、巡回督查,在长达8个月的时间里先后深入到60多个乡(镇)、200多个村进行实地指导,行程长达2万多公里。

督导组针对各改革试点的实际情况,因地制宜地推进分类改革。对国家补助农民自建的小水池、小水窖等小农水工程,其产权直接明确给受益户;对国有小型水库,将其作为此次改革的重点,采取政府购买服务的形式实行物业化管理;对集体所有的小(2)型水库和山塘等小水工程,则通过拍卖所有权、水权,落实土地使用权等明晰产权,落实管护主体和管护责任,明确管理权和经营权等;对国家、集体或新型农业生产经营主体、个人多元投资的小型水利工程,则推行产权共有制,实行产权共有,使用权和管理权交给受益者。另外,贵州还积极探索“作价入股”模式,将小型水利工程产权及所占土地作价入股参与小型水利工程的收益分配。

四是打造信息化平台,规范权证管理。为切实保障产权人的合法权益,维护小型水利工程所有权证、使用权证和水权证的权威性,贵州省充分利用GIS、物联网等信息技术,成功组织开发了《贵州省农村小型水利工程产权制度改革权证管理系统》,以规范权证管理。首先,权证管理实行“三统一”,即农村小型水利工程产权证全省统一格式、统一尺寸和统一编号;其次,权证的申报、审核、颁证等均实行网络化管理,即专职人员使用“U盾证书”登录软件系统,按照软件系统设置的权证类别、格式及内容录入工程各项产权信息,依次进入申请、审核、批准和颁证等工作流程,通过技术手段堵塞了管理漏洞,有效避免了数据混乱和缺失;再次,权证采用特定位置 “水印图案”防伪、特殊矢量图文技术、集中数据库管理输出“验证码”打印防伪等技术,最大限度地防止假证、伪证,为今后小型水利工程权证进入农村产权交易平台交易打下良好基础。

五是做好宣传发动,扩大民主参与。贵州省采取群众喜闻乐见的形式广泛开展宣传活动。省水利厅编制并印发了《小型水利工程管理体制改革宣传手册》5万余册,在门户网站开辟了小水改革宣传专栏。各地则通过培训班、公益广告、宣传标语等形式广泛开展宣传活动,让改革政策家喻户晓。全省共组织小水改革业务培训班近1000期,接受培训的基层干部和农民群众数万人次。人民日报、新华社等中央和省级主流媒体也都深入贵州采访改革工作,推出了一系列深度报道,在社会上引起了良好反响。

在宣传发动的基础上,贵州还采取有效措施,保障广大群众的对改革的知情权、参与权,确保改革工作公开、公平、公正。一是改革的具体方案要组织受益范围内的用水户充分讨论,确保改革方案得到大多数群众的支持;二是工程设施现状的调查结果要张榜公示,确保准确无误;三是工程设施的确权过程要全员参与,确权结果必须经三分之二的受益农户代表同意后,才能上报上级部门确权登记。

(二)海南省小型水库管理体制改革基本情况

1、海南省自然概况

海南省位于中国最南端,北以琼州海峡与广东省划界,西临北部湾与越南相对,东濒南海与台湾省相望,东南和南边在南海中与菲律宾、文莱和马来西亚为邻,陆地总面积3.5万平方公里,海域面积约200万平方公里,是中国国土面积(陆地面积加海洋面积)第一大省。辖4个地级市、5个县级市、4个县、6个自治县,2014年末,登记常住人口903.48万人。海南省雨量充沛,年降水量在10002600毫米之间,年平均降水量为1639毫米。全省独流入海的河流共154条,其中水面超过100平方公里的有38条,南渡江、昌化江、万泉河为海南岛三大河流,三条大河的流域面积占全岛面积的47%。全省共有小型水库1021座,总库容12.36亿m3,其中小Ⅰ型308座、小Ⅱ型713座。

2、小型水库工程管理体制改革开展情况

中共海南省委六届五次全会通过的《中共海南省委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神推动海南全面深化改革的实施意见》提出,“依法加强水利工程管理,下放村、镇()管理的小Ⅰ、小Ⅱ型水库统一收归市县管理”。2014521日,《海南省人民政府关于深化小型水库管理体制改革的指导意见》正式印发。根据“省直管市县”的实际,指导意见明确,20146月底前,将原由村、镇(乡)管理的国有小型水库收归市县(区)政府统一管理,由村管理的集体经济组织所有小型水库通过协议方式交由市县(区)政府统一管理。市县(区)政府的水行政主管部门再分流域、分区域或分片对所辖小型水库进行集中统一管理,或安排库管员就近、分散进行管理。各市县()人民政府要将所管辖的小型水库的管理经费纳入本级财政预算,落实管理经费和管护人员,明晰水库安全管理职责,建立科学的小型水库管理体制和良性运行机制,建立严格的水库管理监督机制,保证水库安全运行和效益充分发挥。截至20146月底,全省18个市县符合改革条件的915座小型水库基本完成改革任务,共落实水库管护人员1806人,落实年度水库管理经费5013.85万元,并对水库承包经营合同进行了全面清理。20148月,水利部深化水利改革领导小组办公室专门发文介绍了海南省小型水库工程管理体制改革的主要经验和做法。

一是各级领导高度重视,强力推进改革。海南省委书记罗保佑多次过问并听取改革工作汇报,多次做出指示,对推动小型水库管理体制改革起到了至关重要的作用。时任省长蒋定之强调,要不折不扣地执行省委、省政府的决策部署,一个不漏地完成改革任务。时任副省长陈志荣曾先后三次参加全省小型水库管理体制改革工作会议,五次主持召开专题会议研究《海南省人民政府关于深化小型水库管理体制改革的指导意见》等有关改革文件。海南省水务厅先后召开了10余次厅党组会议、厅务会议,专题研究部署改革工作;为加强对改革工作的领导,省厅还成立了小型水利工程管理体制改革工作领导小组,主要负责同志担任组长,分管副厅长具体抓,相关部门通力协作,一级抓一级,层层抓落实。各市县也都是市县委书记和市县长亲自抓、总揽全局,分管领导具体抓、跟踪协调;水行政主管部门主抓、具体负责,相关部门各负其责、全力配合、强力推动。

二是深入调研摸清底数,搞好顶层设计。为增强改革的针对性,确保全省小型水库管理体制改革科学、规范、有序推进,改革前,海南省委农办与省委督查室和省水利厅组成联合调研组,分赴三亚、琼海等7个市县进行实地调研,现场调查小型水库65座,基本摸清了全省小型水库的管理现状。海南省水务厅根据全省小型水库的管理现状,在广泛征求社会各界意见的基础上,研究起草了《海南省人民政府关于深化小型水库管理体制改革的指导意见》并上报省政府。省政府主管副省长先后5次召开专题会议对《指导意见》进行研究,并经省政府六届第20次常务会议审议通过。《指导意见》结合海南“省直管市县”的实际,围绕全省小型水库管理中存在的突出问题,针对深化小型水库管理体制改革中的一些难点和关键问题,提出了符合海南实际的目标任务和政策措施,具有较强的针对性和可操作性,是海南省深化小型水库管理体制改革的纲领性文件。

三是加强指导跟踪督办,确保改革到位。为加强对改革工作的指导,海南省水务厅先后组织编制了《小型水库管理制度汇编》《水库租赁经营合同(范本)》。为了使新聘用的库管员掌握基本的水库管理知识和管护技能,海南省水务厅组织编制了培训教材,并利用一周时间派出6个专家组,分赴全省18个市县对库管员开展业务培训工作,对经培训考试合格的发给上岗资格证。同时,为确保全省小水改革工作保质保量按时完成,海南省加强了对改革工作的督促检查,从省水务厅抽调精干人员采取分片包干的方式跟踪各地改革进展。对改革推进较慢、问题比较突出的市县,则采取省水务厅的领导现场督察、选派工作组蹲点指导等方式加以推进。对改革中出现的一些难点问题,则由省委农办、省水务厅等部门组成专家组,实地了解情况,现场研究解决。

四是加大财政资金投入,落实经费保障。村、镇(乡)管理的小型水库收归市县统一管理后,海南全省18个市县均将本地区小型水库的管理经费(含管护人员工资和工程维修养护经费),全额纳入本级财政年度预算,建立了稳定的管护经费保障机制。全省18个市县共落实年度小型水库管护经费5013.85万元,其中,管护人员工资2986.03万元,工程维修养护经费2027.82万元。大部分市县的小型水库管护人员的平均月工资都能达到1500元,部分市县的工资可达到1800-2210元。大多数市县为管护人员缴纳各项社会保险,以解决管护人员的后顾之忧。

三亚市共有小型水库67座,改革后,该市按照《水利工程维修养护定额标准》,经反复研究测算,确定每座小型水库的管护经费为6.08万元/年,其中包括管护人员的补助费、管护奖励经费、水库日常维修养护经费等。三亚市财政将上述经费纳入预算管理,每年安排小型水库管护经费407.36万元,以保证全市小型水库的日常管理和维修养护工作落到实处。

五是营造良好社会氛围,严格责任追究。为营造良好的改革氛围,让社会各界和广大群众了解改革、支持改革并积极参与改革,海南省采取多种形式宣传小型水库管理体制改革的相关方针政策。一方面,省水务厅通过举办培训班和召开全省小水改革专题会议的形式,宣讲改革政策,对改革工作进行动员部署。另一方面,在海南日报、海南电视台、省水务厅网站等新闻媒体对改革方案进行权威解读,对改革进展进行跟踪报道。

为全面落实水库安全管理的各项责任制度,海南省加大考核力度,严格责任追究。对各市县()人民政府未按照要求落实水库安全管理责任的,依照党政领导干部问责的有关规定,采取责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职或者免职等方式,对相关责任人给予问责。水行政主管部门未按照规定履行水库监管职责的,由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《行政机关公务员处分条例》等法律、法规的规定,给予警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除等行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。水库管理单位或者管护人员不按照规定做好水库运行管理工作的,由有关部门按照管理权限,责令限期改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予通报批评,并按照法律、法规、规章给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

二、两省四地小型水利工程管理体制改革经验的启示

通过学习考察两省四地深化小型水利工程管理体制改革的做法和举措,我们感到上述地区干部群众的观念新、思路活,推进改革发展的措施硬、方法多,小水改革有声有色、成效显著。有如下几点启示:

(一)领导重视是关键。小水改革是一项系统工程,涉及面广、情况复杂、政策性强、任务艰巨。只有领导重视,组织得力,改革才能顺利推进。贵州和海南两省各级党委和政府都高度重视小水改革工作,把小水改革摆在突出的位置,纳入经济社会发展总体规划之中。党委和政府一把手都亲自担任改革领导小组的组长,逐级成立改革组织领导机构,加强政策研究,制定切实可行的实施意见、工作方案和配套文件。两省四地全面落实改革任务,制定明确的路线图和时间表,强化监督指导,严格绩效考核,有效推动小水改革任务落实。

(二)顶层设计是根本。思路决定出路。各地自然环境不同,经济发展水平也有一些差异,小水改革不能照抄照搬、也不可千篇一律,只有结合自身实际,坚持调查研究、因地制宜,制定出符合各自市情(县情)、水情和农村经济社会发展要求的小水改革方案,改革工作才能顺利推进,才能取得好的效果。

(三)加大投入是保障。两省四地在保持小型水利工程建设投入经费逐年增长的前提下,新增小水改革投入,并列入财政年度预算,为深化小水改革提供了有力的经费保障。小水改革工作虽然千头万绪,但支撑其稳步推进的根本要素还在于其投入的多少。尤其是取消小型水利工程的经营属性使其完全回归公益性后,从根本上切断了小型水利工程的经济来源,如果没有政府的财政投入,小型水利工程管理机构的生存就难以为继。海南省小型水库管理体制改革之所以短时间内全面完成,一个重要推手在于投入充足,改革经费有保障。

(四)监督考核是动力。建立监督考核机制,实行分级考核,把小型水利工程管理体制改革纳入地方政府年度绩效考核内容,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。省级水利、财政部门以市县级为单元,对改革情况进行考核;市县级水利、财政部门对乡(镇)及辖区内的工程管理单位进行监督考核,确保改革按计划推进、财政补助经费落实到工程、专款专用。正是通过加强监督考核,推行奖优罚劣,两省四地的小型水利管理体制改革顺利推进,如期完成。

三、关于我市开展深化小型水利工程管理体制改革的几点建议

我市小型水利工程管理体制改革才刚刚起步,已明显滞后于国内其他兄弟城市。基于本次学习考察所见所闻所思所想,结合大连实际,就加快推进我市小型水利工程管理体制改革提出以下几点建议:

一要加强组织领导落实工作责任。各级党委和政府要将小型水利工程管理体制改革摆上重要议事议程,坚持政府主导,强化政府责任。区(市、县)人民政府是小水改革的责任主体,负责组织成立小水改革领导机构,一把手要亲自挂帅,分管领导要靠前指挥,落实改革机构和工作人员,归口负责改革工作。水利作为是业务主管部门,要与财政、发展改革、国土资源、农业等部门建立有效的工作机制,加强沟通协调,形成工作合力。市局应从机关及相关处室抽调人员组建工作机构,负责日常工作。要加大监督考核力度,把小型水利工程管理体制改革纳入地方政府年度绩效考核内容,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。

二要重视摸底调查做好顶层设计。摸底调查是做好小型水利工程管理体制改革的前提和基础。各地必须高度重视摸底调查工作,要充分利用第一次全国水利普查成果对辖区内的小型水利工程逐一进行调查核实,重点摸清工程的规模、投资主体和来源、受益范围和对象等。在了解掌握当地小型水利工程第一手资料的基础上,研究制定符合自身实际、切实可行、针对性强、可操作的改革实施方案。实施方案要明确改革的指导思想、改革范围、工作目标、基本原则、主要内容、工作流程、组织方式以及保障措施等,排出路线图和时间表。

三要开展改革试点稳妥推进改革。小型水利工程管理体制改革不是一朝一夕的事情,不可能一蹴而就,要按照先行试点、典型引路、分类实施、全面推进的总体思路稳步推进。各地情况不同,不可以照抄照搬其他地区的改革模式。开展小型水利工程管理体制改革试点,有利于理清改革思路,明确本地区的改革方向;有利于及时总结工作,深入剖析问题,完善相关改革措施;有利于积累经验,实现“以点带面”和“以点促面”。各地要充分认识开展试点工作的重要性和必要性,针对各类小型水利工程的分布特点,结合已有工作基础,选择一些乡(镇)或某类小型水利工程,作为改革试点进行改革探索和实践,以便积累经验后逐步推开。

四要继续加大投入拓宽经费渠道。20138月,我市出台的《关于全面加强水务现代化基层服务体系建设的实施意见》(大水合〔2013241)对公共财政用于包括小型水利工程管护经费的投入做了明确规定,比如,小型水库按每年2万元给予资金补助。自今年起,由市、县两级财政按8:2比例承担。但目前小型水利工程尚无其他的管护经费筹措渠道。因此,在加大公共财政投入的同时,要通过市场化运作等方式,吸引民间资本投入,拓宽小型水利工程管护经费筹措渠道。要借鉴推广贵州省的管护组织自筹、受益范围内群众“一事一议”、水利工程设备租金经营收入、提取管护基金等方式筹集管护经费。

五要借助信息技术提升管理水平。结合推进实施《大连市智慧水务专项规划》,借鉴贵州省在利用信息技术规范小水改革权证管理的成功经验,充分利用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术,组织开发《大连市小型水利工程管理体制改革综合管理信息平台》系统,以提高工作效率、提升管理水平,切实保障改革相关方的合法权益,确保小型水利工程改革的规范性、严肃性和权威性。信息平台系统具有以下特点:一是简便易用,系统平台操作界面清晰、简洁,操作方便快捷;二是智慧创新,创新思维和理念,采用新技术、新方法,打造具有大连特色的智慧信息平台;三是规范高效,所有改革事项均实行网络化管理,统一网上申报、统一工作流程、统一数据管理、统一证件打印;四是科学合理,科学设置系统模块、科学搭建系统架构、合理规划业务流程;五是安全可控,通过采取网络授权、数据加密、“水印图案”防伪、特殊矢量图文等技术,确保平台系统及各项改革权证的安全。

六要做好宣传发动营造良好氛围。小型水利工程管理体制改革涉及广大人民群众的切身利益,如果得不到广大人民群众的理解和支持,改革不可能取得成功。因此,必须通过报纸、广播、电视和网络等媒体采取群众喜闻乐见的形式,广泛开展小水改革的政策宣传活动,让改革政策家喻户晓。另外,在实施改革过程中,各地还要采取有效措施,充分发挥群众的积极性和创造性,保障广大群众对改革的知情权、参与权,确保改革工作的公开、公平、公正。

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